金融控股公司是什么？如何界定金融控股公司

近期，国务院办公厅印发《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》，要求“制定金融控股公司等金融集团统计制度，建立金融控股公司等金融集团统计监测系统。”在中国官方文件中正式提出金融控股公司概念，并将其作为金融集团的一个类别，这是第一次。同时，有关管理部门正在研究制定金融控股公司管理办法。目前，中国关于金融控股公司的监管仍是空白，补监管短板的前提是，首先要界定清楚什么是金融控股公司。

一、金融控股公司亟待立法正名

金融控股公司在中国并非新生事物，本世纪初以来，它就成为金融机构试点综合经营的主要方式之一。现实中也存在多种类型的金融控股公司，主要有以下六种情形：一是国家作为政策试点设立的金融控股集团，比如中信集团、光大集团;二是金融机构投资设立其他类型金融机构而形成的金融控股架构，比如五大国有银行、四大资产管理公司;三是地方政府整合本地金融资源形成的金控平台，比如上海国际集团、浙江省金融控股公司;三是国企在金融领域投资布局形成的金控平台，比如招商局集团的招商局金融集团、国家电网的英大国际控股集团;四是有互联网巨头以支付为突破口形成的金控平台，比如蚂蚁金服、京东金融。六是一些“金融大鳄”利用多个投资主体、控制多个金融机构形成的“某某系”，比如明天系、海航系。

迄今为止，中国还没有管理金融控股公司的法律法规。金融控股公司是金融机构吗?什么样的机构才算得上是金融控股公司?金融控股公司能否投资经营实业?这些重大问题如果不能在法律层面予以明确，实践中的金融控股公司乱象就无法从根本上杜绝。

二、界定金融控股公司的“他山之石”

国际上关于金融控股公司的法律或准则并不鲜见。代表性的主要有联合论坛的《金融集团监管准则》、欧盟的《金融集团补充监管指令》以及美国和中国台湾地区的有关法律。

美国的《金融服务现代化法案》。金融控股公司(financial holding company)一词最早源于1999年通过的《美国金融服务现代化法案》，是促进银行、证券公司和保险公司之间联合经营(Affiliation)的一种新的金融机构组织形式。该法案废除了1933年《格拉斯-斯蒂格尔法案》中禁止商业银行与投资银行联合经营的有关条款、放松了1956年《银行控股公司法》中限制商业银行从事保险业务的有关条款，规定符合以下三个方面条件的银行控股公司，可以向美国联邦储备理事会提出申请成为金融控股公司：一是资本良好，所控制的存款类机构的资本充足率 10% 以上，核心资本充足率 6% 以上;二是管理良好，所控制的存款类机构的 CAMELS 监管评级应为 2 级或 1 级;三是最近一次的《社区再投资法》合规评级为良好以上，即在发放贷款方面没有明显的歧视行为。银行控股公司经批准成金融控股公司后，可以通过联营方式从事证券经纪和承销、保险经纪和承保、商人银行等业务。

联合论坛的《金融集团监管准则》。1996年，巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际保险监督官协会三个国际监管组织建立了联合论坛，就金融集团(financial conglomerate )监管问题提出意见。联合论坛于1999年发布了《金融集团监管准则》，为各国监管机构提供借鉴与参考。2012年9月，联合论坛在总结2008年金融危机中金融集团监管的经验和教训的基础上，对 1999 年版《准则》进行修订，发布了2012年版的《金融集团监管准则》，对资本充足性、风险集中度及集团内部交易等内容进行修订和完善。2012 年版《准则》明确了金融集团的定义，即“在受监管的银行业、证券业或保险业中，实质性地从事至少两类金融业务，并对附属机构有控制力和决定性影响的所有集团公司，包括金融控股公司。”该《准则》还在注释中说明：如果一个集团仅从事受监管的银行业、证券业或保险业中的一类业务，并从事其他商业活动(非金融活动)，则不属于金融集团。尽管该准则的适用对象是包括金融控股公司在内的金融集团，但两者的内涵大体一致，在多数场合可交替使用。

欧盟的《金融集团补充监管指令》。欧盟对金融集团监管的起点，是2002年发布的《关于金融集团中的信贷机构、保险企业和投资公司的补充监管指令》(简称《补充监管指令》)。按《补充监管指令》的定义，金融集团必须符合以下条件：1.集团母公司或至少一个子公司是被监管金融机构。如果母公司不是受监管机构，则集团主要业务必须是金融业，即金融机构的资产与集团总资产之比要超过40%;2.集团至少有一个受监管机构属保险业，至少有一个受监管机构是银行业或投资服务业;3.集团中的保险业务、银行业务或投资服务业务必须是显著的，即其资产在集团金融业占比、偿付能力在集团金融业占比均要超过10%。该指令还提出了“混合型金融控股公司”(mixed financial holding company)的概念，即由非受监管机构的母公司与至少一个属于被监管机构的子公司以及其他子公司共同构成的金融集团。

中国台湾的《金融控股公司法》。中国台湾地区2001年制定了一部专门的《金融控股公司法》，对金融控股公司的定义、设立与转换、业务与财务、监管等问题进行规范。该法第4条对金融控股公司的定义是：“对一银行、保险公司或证券商所持有的股份具有控制性，并依照本法设立之公司”。所谓控制性持股，是指持有一银行、保险公司或证券商已发行的、有表决权的股份总数或资本总额超过 25%，或者直接、间接选任、指派一银行、保险公司或证券商过半数的董事。第6条又补充规定：“同一人或同一关系人，未同时持有银行、保险公司或证券商二业别以上之股份或资本额，或有控制性持股之银行、保险公司或证券商之资产总额未达一定金额以上者，得不设立金融控股公司”。这里的“一定金额”标准，由主管机关另行制定。

美国的金融控股公司与联合论坛、欧盟的金融集团的主要区别在于，美国的金融控股公司是银行控股公司的“升级版”，商业银行是构成金融控股公司的必要条件，而联合论坛和欧盟的金融集团没有这方面的要求。联合论坛与欧盟关于金融集团的界定也是有区别的，欧盟要求集团必须至少有保险业，而联合论坛没有这一要求。这体现了欧盟将商业银行和投资银行或投资服务业均视为银行业的传统理念。台湾的金融控股公司更多地借鉴了美国的相关规定。金融控股公司、金融集团或金融控股集团这几个概念容易混淆。我们不妨这样理解：金融控股公司是控股母公司，与被控股的子公司共同构成金融控股集团;如果该控股公司在金融业以外，还有与金融业务无直接关系的实业投资，则可笼统称之为金融集团，与英文中的financial conglomerate对应。

三、中国应如何界定金融控股公司?

中国现实中存在多种类型的金融控股公司，因相应法律缺失，难免出现鱼目混珠、真假难辨的情形。《论语》曰：“名不正则言不顺，言不顺则事不成”。要防范金控公司风险并促其健康发展，必须在借鉴“他山之石”的基础上，立足中国现实，科学、合理地界定金融控股公司，特别是要明确界定以下六个问题：

(一)如何界定金融跨业范围?

从国际经验看，有关规定不尽相同。“联合论坛”由银行、证券和保险三大国际监管机构共同设立，其发布的《金融集团监管准则》是不具约束力的国际准则。该准则规定金融集团必须在“银行业、证券业或保险业中，实质性地从事至少两类金融业务”，准入条件宽严适中。欧盟对金融集团的要求更为严格，要求集团至少有一个保险业机构、至少有一个银行业或投资服务业机构。美国和中国台湾关于金融控股公司的跨业规定相对宽松，美国的金融控股公司通常是由具备一定条件的银行控股公司转换而来，台湾地区的银行、保险公司和证券商中的任一机构均可申请转换成为金融控股公司。

在中国，通常将金融控股公司理解为控股两个或两个以上不同类型金融机构，但如何界定不同类型金融机构却存在较大分歧。银行业、证券业和保险业三个行业都有若干细分子行业，比如银行业机构包括商业银行、信托、金融租赁、财务公司等，证券业包括证券公司、期货公司、基金管理公司等，保险业包括寿险、财险、养老险、健康险、保险经纪等。跨业门槛不宜太低，如果把控股一个财务公司和保险经纪或健康险公司的机构也看作是金融控股公司，那金控公司可能会泛滥成灾;但跨业门槛也不宜太高，否则很多事实上的金控公司游离于监管之外，该管的没管，还是会导致监管真空。

较为可行的办法是在一定门槛基础上，实施分类监管，比如可规定子公司中有银证保三业中的主要机构即商业银行、证券公司和保险公司(寿险或财险)中三者之二，或子公司中有一家商业银行和另一家证券业或保险业机构，均可申请成为金融控股公司，但对其中有商业银行子公司且总体规模较高、影响较大者从严监管，同时在有关政策上相应给予相应支持。

分类监管的方法可借鉴美联储的RFI/C (D) 评级体系。该评级体系包括风险管理(R)、财务状况(F)以及集团其他机构对存款类机构的不利影响(I)三个方面的评级，三项评级加总就是整个控股公司的综合评级 (C)。存款类子公司状况(D)是一项参考性指标，反映控股公司旗下的银行子公司的单独评级结果。

(二)如何界定非金融业务范围或产融关系?

总体上看，各国对金融控股公司从事非金融业务都有一定限制。美国对金融控股公司的前身银行控股公司的非金融业务有严格的限制，比如《银行控股公司法》第4条禁止银行控股公司直接或间接持有非银行机构的股份，其业务活动必须与银行业密切相关，与中国《商业银行法》第43条“不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资”规定类似。《金融服务现代化法》第103条规定，金融控股公司非金融性质业务的收入不得超过控股公司总收入的15%，金融控股公司中从事与商品和基础实物财产交易、销售和投资有关的业务的子公司的资产，不得超过控股公司总资产的5%。欧盟《指令》的要求相对宽松一些，金融集团中的金融机构资产占集团总资产比例要高于40%。台湾《金融控股公司法》第36条明确要求，金融控股公司除投资于银行业、证券业、保险业和期货业金融机构外，只能投资“经主管机关认定与金融业务相关之事业”。

在中国，金融控股公司与实业关系问题一直存在较大争议。一方面，管理部门对金融机构特别是商业银行与实业企业之间的关系高度关注，禁止商业银行向非自用不动产、非银行金融机构和企业投资，禁止金融机构凭借资金优势控制实业企业，要求实业企业参股金融机构必须使用自有资金。另一方面，受金融业较高利润率吸引，包括央企在内的很多实业企业投资设立或控制多个金融机构，一些民营企业甚至将控制金融机构作为融资渠道，频繁在资本市场举牌非金融上市公司。近期，一行两会已联合发布《关于加强非金融企业投资金融机构监督的指导意见》，加强对非金融企业投资金融机构的监管;各监管部门也制定了金融机构股权管理办法，规范金融机构股东出资行为。对于由金融机构申请转换而成的金融控股公司，关于金融机构股东的监管规定应同样适用。金融控股公司投资设立实业企业，除了经批准的个别例外，应从严控制实业范围和实业资产、营业收入和净利润占比，且以对被投资企业的管理为主。

(三)如何界定“控股”?

联合论坛《准则》和欧盟《指令》关于“控股”的规定较为接近。《准则》要求集团对附属企业具有“控制力和决定性影响”;《指令》采用了母子公司概念，此处的母子公司是指母公司在子公司股份中拥有多数投票权，或者母公司对子公司有决定性影响。美国的《金融控股公司法》沿用了《银行控股公司法》关于“控股”的三个标准：有投票权证券比例在25%以上、半数以上董事或者联储认定一公司对另一公司管理或决策拥有控制影响力。台湾《金融控股公司法》关于“控股”的标准借鉴了美国《银行控股公司法》，即以25%以上有投票权股份或半数以上董事为准。

最近，中国监管部门分别制定了金融机构股权管理有关规定。《商业银行股权管理暂行办法》提出了控股股东和实际控制人的概念，但并没有明确定义;《保险股权管理办法》中的“控制类股东”为“持有保险公司股权三分之一以上，或者其出资额、持有的股份所享有的表决权已足以对保险公司股东(大)会的决议产生控制性影响的股东”。《证券公司股权管理规定(征求意见稿)》中的“控股股东”是指“持有证券公司 50%以上股权的股东或者虽然持股比例不足 50%，但其所享有的表决权足以对证券公司股东(大)会的决议产生重大影响的股东”。金融控股公司的“控股”概念应该明确且有一定弹性，并与金融机构股权管理有关规定保持一致。区分“控股”的关键是指控股公司要对所属机构拥有控制力和决定性影响，这个标准应该明确;但在持股比例、董事比例等方面应有一定弹性。同时，“控股”的规定应该与金融机构控股股东的规定保持一致，即金融控股公司对下属金融机构的控股标准与商业银行、证券公司和保险公司的控股股东标准要保持一致。对金融机构的持股比例究竟是在25%、1/3或者50%以上才算是“控股”?有关监管规定应该统一起来。

(四)异业子公司模式是金融控股公司吗?

某类金融机构投资设立或控股其他金融机构，是否归入金融控股公司范畴?一些研究者将这种模式称为“异业子公司模式”，工、农、中、建、交等商业银行，以及中国人寿等保险公司都在从事本行业业务的同时，投资控股了其他行业的金融机构。从起源看，这一模式与美国的金融控股公司接近，二者均是由某类金融机构转换而来;从运营方式看，它又有欧洲全能银行的影子，都可直接经营某类金融业务，因而这种模式实际上是美国金融控股公司与欧洲全能银行的结合体。联合论坛《准则》和欧盟《指令》都未明确金融控股公司本身是否可以是某类金融机构并经营某类金融业务，但美国和中国台湾则规定金融控股公司的母公司只负责投资管理而不从事具体经营活动。考虑到“异业子公司模式”是中国事实上的金融控股公司中的主体，理应将其纳入金融控股公司范畴，但是否以及如何在现有金融机构之上搭建金融控股公司架构，则需要进一步研究。

(五)母公司如何管控子公司?

金融控股集团母公司对子公司的管控属集团管控范畴。集团管控分为运营管控型、战略管控型、财务管控型三种模式。运营管控是高度集权型模式，母公司对子公司的经营、财务保持严密管控，比如房地产公司对项目子公司的运营管控。财务管控是高度分权型模式，母公司主要关注子公司的财务目标，不干预子公司的具体经营。一般的投资公司，包括中国的汇金公司、新加坡的淡马锡都属这一类。战略管控介于集权与分权之间，母公司对子公司的管控以战略管控为核心，保持母公司集中决策和子公司自主经营的相对平衡。战略管控模式在发挥子公司主动性和积极性的同时，可以从总体上把控集团发展方向，防止子公司各自为政。战略管控模式在发挥子公司主动性和积极性的同时，还从总体上把控集团发展方向，避免集团发展中出现方向性偏差和战略性风险。既要防止母公司滥用实质控制权干预子公司自主经营，也要保持母公司对子公司的战略管控，应该作为金融控股集团完善公司治理的方向。

(六)防火墙制度如何构建?

金融控股公司相对单体金融机构的独特优势是能够开发、共享同一平台和渠道，为客户提供全周期、一站式服务，更好地满足客户多元化需求，形成协同效应，但前提是不能滥用存款保险等金融安全网的保护，不能损害其他中小投资者和客户的合法权益。金融控股公司必须满足关联交易的相关要求，并在母子公司之间、各子公司之间，特别是商业银行与其他金融子公司之间、金融子公司与实业子公司之间建立防火墙制度。2008年金融危机后，美国制定“沃克尔规则”，将商业银行业务和其他高风险业务分隔开来。但如果防火墙制度过于严格，又会影响协同效应的发挥和竞争力的提升，所以特朗普政府最近又在考虑放松“沃克尔规则”。防火墙制度必须把握好控制风险与提升效率之间的平衡。